Bernardinai.lt
Vienas iš nepriklausomos Lietuvos valstybės siekių buvo ir, manytina, tebėra pilietinės visuomenės, beveik visiškai sunaikintos sovietinio režimo metais, sukūrimas. Chrestomatinė tiesa, kad pilietinė visuomenė yra demokratijos pagrindas ir garantas, tačiau prieštaringos tendencijos, šiandien besireiškiančios tiek visuomenėje, tiek įvairiuose valstybės valdžios lygmenyse, verčia atidžiau pažvelgti į padėtį mūsų šalyje.
Pilietinė visuomenė, kaip žinoma, yra plati, laisva nuo valstybės priežiūros bei kontrolės erdvė, kurioje nevaržomai reiškiasi piliečių iniciatyva. Šios visuomenės raiška – įvairūs savanoriški piliečių susivienijimai: asociacijos, bendruomenės, profsąjungos, nevyriausybinės organizacijos ir kita. Visos šios pilietinės visuomenės struktūros veikia nepriklausomai nuo valstybės institucijų, tačiau tai nereiškia, kad jos neįtakoja valstybės gyvenimo, o valstybė jų atžvilgiu neturi jokių įsipareigojimų. Priešingai, Europos Sąjunga deklaruoja siekį, kad pilietinė visuomenė būtų kuo efektyvesnis Europos politikos subjektas. Tam reikia stiprinti visas jos sudedamąsias dalis, tarp kurių labai svarbią vietą užima nevyriausybinės organizacijos.
Nevyriausybinės organizacijos yra reikšmingos ir tuo, kad jos skatina piliečius veikti savo ir visuomenės labui. Ši veikla yra pakankamai tikslus pilietinės visuomenės brandos rodiklis. Deja, piliečių pilietinis aktyvumas mūsų šalyje tebėra opi problema. Pastaraisiais metais atlikti Lietuvos visuomenės pilietinės galios indekso tyrimai (juos vykdė M. Degutis, A. Ramonaitė, R. Žiliukaitė*) liudija, kad nepaisant nežymių teigiamų poslinkių, gyventojų pilietinis aktyvumas ir pajėgumas Lietuvoje yra labai menkas. Demokratiją ginančiame mitinge ar pikete 2010 m. dalyvavo tik 7,8 proc. gyventojų (2007 m. – 4,8 proc.), neatlygintinai dalyvavo visuomeninėse ar pilietinėse kampanijose 8,8 proc. (2007 m. – 7 proc.), nevyriausybinėse organizacijose ir visuomeniniuose judėjimuose dalyvavo 11,4 proc. (2007 m. – 8,5 proc.) gyventojų. Pagal piliečių dalyvavimo bent vienoje visuomeninėje organizacijoje lygį tarp visų Europos Sąjungos šalių Lietuva yra ketvirta nuo galo (2009 m. duomenimis). Pagal šį rodiklį mūsų šalis nuo lyderių – Švedijos, Danijos, Nyderlandų, Suomijos atsilieka 4–5 kartus. Lenkia mus ir kaimynai Estija, Latvija, Lenkija. Svarbu ir tai, kad Lietuvos gyventojus skatina veikti paaštrėjusios vietinės, visų pirma, ekonominės, problemos, o politinė padėtis šalyje juos jaudina kur kas mažiau. Tyrimai rodo, kad jeigu šalyje įvyktų politinis (antidemokratinis) perversmas, net pusė gyventojų liktų nuošalyje.
Visuomenės pilietinį pasyvumą ir susvetimėjimą valdžios atžvilgiu lemia gilus įsitikinimas, kad „paprasti žmonės“ valstybėje neturi jokios įtakos. Kitaip manančių beveik nėra (2010 m. „paprastų žmonių“ galimybe daryti kokią nors įtaką savo valstybėje tikėjo 3,1 proc., (2007 m. – 2,9 proc.). Savo asmenine galia daryti kokią nors įtaką valstybėje tikinčių buvo dar mažiau (2010 m. – 2,8 proc., 2007 m. – 2,3 proc.).
Šie faktai, be abejonės, turėtų kelti nerimą. Tačiau ne mažiau kelia nerimą, kad tokia padėtis, berods, visiškai nejaudina mūsų valstybės politinio elito. Kitaip būtų sunku paaiškinti jo požiūrį į vieną iš pilietinės visuomenės ramsčių – nevyriausybines organizacijas (NVO).
2013 metų gruodžio 19 d. Seimas priėmė Lietuvos Respublikos Nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatymą, rengtą daugiau negu dešimtmetį. Nors jame deklaruojamas tikslas kurti palankią aplinką šioms organizacijoms, užtikrinant tinkamas jų, kaip svarbaus pilietinės visuomenės elemento, veiklos ir plėtros sąlygas, deja, tuo viskas ir baigiasi. Europos Tarybos Ministrų Komiteto rekomendacijoje šalims narėms apie teisinį nevyriausybinių organizacijų statusą Europoje (CM/Rec(2007)14) (preambulė), pabrėžiama, kad šios organizacijos įneša svarbų indėlį vystant ir realizuojant demokratiją bei žmogaus teises, užtikrinant valstybinės valdžios organų skaidrumą ir atsiskaitymą gyventojams, praturtinant kultūrinį gyvenimą bei socialinę visuomenės gerovę. Rekomendacijoje akcentuojama, kad piliečiai, dalyvaudami nevyriausybinėse organizacijose, realizuoja žmogaus teises ir pagrindines laisves. Kaip žinoma, jas ginti įsipareigojo visos Europos Sąjungos šalys, tarp jų ir Lietuva. Natūralu, kad šias funkcijas nevyriausybinės organizacijos gali atlikti tik būdamos visiškai savarankiškos ir finansiškai pajėgios. Demokratijai ištikimos Europos Sąjungos šalys, suprasdamos, kad nevyriausybinės organizacijos dažnai tenkina tuos visuomenės poreikius, kurių negali patenkinti valstybinės institucijos, sudaro jų veiklai palankias teisines sąlygas ir remia jas finansiškai. Minėtame Europos Sąjungos dokumente (IV dalis 50 ir 57 str.) pabrėžta nevyriausybinių organizacijų teisė gauti valstybės finansavimą ir valstybės pareiga jį teikti. Tačiau Seimo priimtame nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatyme nėra jokių garantijų nei jų savarankiškumui, nei daugumos jų finansinei paramai.
Nors įstatymas teigia, kad nustatant, formuojant ir įgyvendinant nevyriausybinių organizacijų plėtros politiką valstybės institucijos ir savivaldybės su šiomis organizacijomis bendradarbiaus pariteto pagrindais, iš įstatymo teksto matyti, kad nevyriausybinėms organizacijoms geriausiu atveju yra skirta silpnesniojo partnerio dalia. Įstatymas aiškiai nurodo, kad žemesniu (savivaldybių) lygmeniu savivaldybių nevyriausybinių organizacijų plėtros politiką formuoja ir įgyvendina savivaldybės (4 str. 4 dalis). Dar aiškiau valstybinės valdžios institucijų dominavimas apibrėžtas valstybės (aukštesniu) lygmenyje. Nevyriausybinių organizacijų plėtros politikos formavimo organizavimas, koordinavimas ir įgyvendinimas yra pavestas Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai, kuri kartu su kitomis valstybės institucijomis rengs LR įstatymų ir kitų teisės aktų, liečiančių nevyriausybinių organizacijų politiką, projektus, įgyvendins šios politikos įgyvendinimo programas bei priemones, teiks pasiūlymus valstybės ir savivaldybių institucijoms ir įstaigoms dėl finansinės paramos šioms organizacijoms, analizuos jų būklę, inicijuos pačių nevyriausybinių organizacijų veiklos tyrimus ir kita.
Galima suabejoti, ar ši ministerija bus pajėgi suvokti ir tinkamai įvertinti pačiose įvairiausiose gyvenimo sferose (kultūros, švietimo, gamtosaugos, žmogaus teisių ir kt.) veikiančių nevyriausybinių organizacijų specifiką, ar ji neproteguos savo srities nevyriausybinių organizacijų, bet ne tai yra svarbiausia. Nors ši ministerija ir kitos valstybės institucijos dėl rengiamų teisės aktų ir planuojamo finansavimo turės konsultuotis su steigiama visuomenine Nevyriausybinių organizacijų taryba, akivaizdu, kad šios konsultacijos nevyriausybinių organizacijų nepadarys lygiateisiu ir lygiaverčiu valstybės institucijų partneriu. Galimybė kontroliuoti nevyriausybines organizacijas ir jas vertinti ne pagal objektyvumo, bet lojalumo kriterijus išliks.
Dar svarbiau yra tai, kad būsimajai Nevyriausybinių organizacijų tarybai yra skirtas tik patariamasis vaidmuo „užtikrinant nevyriausybinių organizacijų dalyvavimą nustatant, formuojant ir įgyvendinant nevyriausybinių organizacijų plėtros politiką“ (6 str. 1 dalis). Nevyriausybinės organizacijos tegalės teikti pasiūlymus kai kuriais klausimais. Kas tuomet kurs ir vykdys šią politiką? Be abejonės, tai darys valstybės institucijos, o ne pačios nevyriausybinės organizacijos, tuo labiau, kad tiek Nevyriausybinių organizacijų taryba, tiek atitinkamos savivaldybių tarybos, nepaisant savo ribotų galių, iš esmės nevyriausybinėms organizacijoms neatstovaus. Ir štai kodėl.
Įstatyme numatyta, kad Nevyriausybinių organizacijų tarybą sudarys 20 narių, iš kurių tik pusė (10) bus nevyriausybinių organizacijų atstovai (7 str. 2 dalis). Visi kiti bus valstybės atstovai ir vienas savivaldybių asociacijos atstovas. Dar daugiau, Nevyriausybinių organizacijų tarybos nuostatus ir pačios tarybos sudėtį socialinės apsaugos ir darbo ministro teikimu tvirtins Vyriausybė (6 str. 3 dalis, 7 str. 4 dalis). Tai iš esmės prieštarauja minėtai Europos Tarybos Ministrų Komiteto rekomendacijai šalims narėms apie teisinį nevyriausybinių organizacijų statusą Europoje, kurioje teigiama, kad valstybinės valdžios organai neturi vadovauti nevyriausybinėms organizacijoms (I str. 6 dalis), kad joms turi būti suteikta galimybė laisvai veikti siekiant savo tikslų. (II str. 11 dalis).
Nevyriausybinių organizacijų galių ignoravimas akivaizdus ir savivaldybių nevyriausybinių organizacijų tarybose. Jos bus sudaromos savivaldybių tarybų sprendimu, pusę jų narių sudarys savivaldybių institucijų ir įstaigų atstovai, o tarybos sudėtį ir nuostatus tvirtins savivaldybės taryba (6 str. 4 ir 5 dalys).
Atrodo, kad šių saugiklių, apsaugančių valstybės institucijas nuo asocijuotų piliečių iniciatyvos, pakaktų, tačiau įstatyme numatytas dar ne vienas ne mažiau prieštaraujantis pilietinės visuomenės esmei punktas. Nevyriausybinių organizacijų taryboje iš 10 nevyriausybinių organizacijų atstovų net 8 turėtų būti atstovaujami neaiškių „skėtinių“ nevyriausybinių organizacijų ir ne mažiau paslaptingos „nacionalinių skėtinių nevyriausybinių organizacijų asociacijos“. Įstatymas neapibrėžia, kokie bus šie nauji dariniai, kokiu būdu ir kieno sudaromi. Tik du atstovai arba vienas iš dvidešimties Nevyriausybinių organizacijų tarybos narių galės būti iš kitų, skėtinėms nevyriausybinėms organizacijoms nepriklausančių nevyriausybinių organizacijų, tačiau ir juos pačius parinks skėtinės organizacijos. Nesunku suvokti, kad valstybės institucijoms yra labai lengva rasti kelias sau patogias nevyriausybines organizacijas arba netgi, „geltonųjų profsąjungų“ pavyzdžiu, sukurti naujas tokias, suformuoti iš jų skėtines organizacijas ir skirti joms tokį finansavimą, kuris užtikrintų nuolatinį lojalumą iš tariamų piliečių atstovų pusės. Trojos arkliu gali tapti ir tai, kad įstatyme nevyriausybinėmis organizacijomis yra laikomi ir viešieji juridiniai asmenys (VšĮ) (2 str. 1 dalis), kuriuos gali steigti tiek valstybė, tiek savivaldybės, tiek individų grupelės ar net atskiri individai. Tuo tarpu asociacijos, siekiančios religijos tikslų, nevyriausybinėmis organizacijomis nėra laikomos, nors minėta Europos Tarybos Ministrų Komiteto rekomendacija to nedraudžia.
Dar viena galimybė nevyriausybines organizacijas padaryti priklausomomis ir paversti jas iš esmės „vyriausybinėmis“, išplaukia iš įstatyme numatyto jų skirstymo į „grupinės ir viešosios naudos“ organizacijas. Suprantama, kad viešosios naudos (visai visuomenei reikšmingos) nevyriausybinės organizacijos turi būti labiau finansiškai remiamos bei kitaip palaikomos, tačiau Nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatymas numato, kad teisę nuspręsti, ar nevyriausybinė organizacija yra reikšminga visuomenei ar tik sau pačiai, turi ne kas kitas, o asignavimų valdytojas (valstybės institucija ar įstaiga), beje, žymia dalimi vadovaudamasi jos pačios nustatytais kriterijais (8 str. 2 dalis).
Lietuvos žmogaus teisių gynimo asociacijos veiklos patirtis nuo 1989 metų rodo, kad valstybės institucijos nemato reikalo atsižvelgti į nevyriausybinių organizacijų nuomonę, ypač tada, kai ji pareiškiama svarbiais valstybės valdymo klausimais. Nors minėtoje Europos Tarybos Ministrų Komiteto rekomendacijoje pabrėžiama, kad visų lygių valstybės mechanizmai, spręsdami valstybinės politikos klausimus, turi tartis su nevyriausybinėmis organizacijomis, kad tos konsultacijos turi apimti tiek pirminę, tiek antrinę įstatymų, liečiančių nevyriausybinių organizacijų statusą, finansavimą bei veiklos sferas, rengimo stadijas, šis Nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatymas buvo rengiamas siaurame rate, tariantis tik su kai kuriomis, matyt, „patogiomis“ nevyriausybinėmis organizacijomis. Jį rengiant buvo ignoruotas ir nevyriausybinių organizacijų 2013 metų birželio 25 dienos kreipimasis į Prezidentę bei Seimą, kuriame buvo argumentuotai sukritikuotas šio įstatymo projektas.
Valstybės institucijų nenoras pripažinti nevyriausybinių organizacijų, atstovaujančių pilietiškai aktyviems piliečiams, teisę deramai dalyvauti valstybės valdyme pastebimas nuo šalies nepriklausomybės pradžios. Toks ilgametis valstybės institucijų požiūris sukūrė situaciją, kad nevyriausybinėms organizacijoms tapo patogiau nereikšti kritinių nuomonių, atsiriboti nuo esminių piliečių interesų, nepastebėti pažeidžiamų jų teisių. Kur kas paprasčiau tapo atstovauti pačioms save, spręsti neesminius klausimus arba tapti tariamai piliečių valią reiškiančiais valstybės politikos ramsčiais. Nes tik tokiu atveju galima tikėtis valstybės finansinės paramos. Todėl neturėtų stebinti, kad nors Nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatymo priėmimo Seime dieną (2013 m. gruodžio 19 d.) Vilniuje vyko nevyriausybinių organizacijų forumas, jo metu nei forumo rengėjai, nei pranešėjai – valstybės institucijų atstovai, nei žymi dalis nevyriausybinių organizacijų atstovų esminių nevyriausybinių organizacijų padėties klausimų net neketino svarstyti. Forumas, turintis unikalią galimybę tapti rimtų diskusijų vieta, iš esmės virto seminaru apie nevyriausybinių organizacijų projektų finansavimo galimybes.
Minėta Europos Tarybos Ministrų Komiteto rekomendacija pabrėžtinai teigia, kad nevyriausybinės organizacijos turi būti laisvos nuo valdžios organų reguliavimo, kad joms neturi būti daromas spaudimas jokiu būdu, taip pat panaudojant įstatymus. (Aiškinamasis raštas prie rekomendacijos, 6 punkto 28, 29 dalys). Deja, naujas Nevyriausybinių organizacijų plėtros įstatymas gali būti laikomas tokio spaudimo įrankiu. Jis neturi nieko bendro nei su pilietinės visuomenės šalyje plėtra, nei su demokratijos šalyje stiprinimu. Užtat jis turi daug panašumų su Rytų kaimynių šalyse gerai žinomais „valdomos demokratijos“ modeliais, kurių pagrąžintas fasadas slepia autoritarinę esmę. Todėl ne vienam valdžios atstovui tikriausiai šventvagiška pasirodytų mintis, kad tikrasis šeimininkas valstybėje yra ne valstybinės valdžios institucijų funkcionieriai, ne politikai-profesionalai, o piliečiai. Valstybės „veikėjai“ iš esmės tėra tik jų pasamdyti vadybininkai, kurie už savo darbą gauna atitinkamą, daugeliu atveju pakankamai padorų atlyginimą. Jų veikla, be abejo, yra būtina, tačiau ji nėra nei šventa, nei slapta, nei išskirtinai garbinga. Nėra tokie ir ją vykdantys tikri ar tariami „tautos elito“ atstovai. Jie privalo reguliariai atsiskaityti aukščiausiam suverenui – šalies gyventojams – ir niekada nepamiršti tiek jo, tiek savo vietos.
Straipsnio autorius yra Lietuvos žmogaus teisių gynimo asociacijos pirmininkas
* Redakcijos pastaba: Pilietinės galios indekso tyrimai yra atliekami Pilietinės visuomenės instituto; vadovė – PVI programų direktorė dr. Rūta Žiliukaitė.