Tęsiame publikacijų ciklą, skirtą savivaldos problemoms aptarti, ir kviečiame Lietuvos valstybės likimui neabejingus piliečius ir piliečių organizacijas užpildyti Virgilijaus Bulovo parengtą anketą, kuri leistų parengti bendrą, daugumai priimtiną platformą būsimai savivaldos reformai (ją rasite ČIA).
Šiandien skelbiame anketos autoriaus pastabas apie būsimą vietos savivaldos reformą.
Strateginis tikslas – atkovoti Tautai politinių partijų uzurpuotą valstybės valdymą visais lygiais.
Tai didžiulis, ne vienerių metų trukmės uždavinys, kurį galima išspręsti tik žingsnis po žingsnio. Tai susiję su administracinio-teritorinio valdymo pakeitimais, finansinių srautų perskirstymu ir politinių partijų pasipriešinimu. Be to, parengti įstatymų pakeitimus ir juos priimti Seime reikia laiko. Šiuo metu situacija tokia.
Prezidento rinkimų kampanija jau prasidėjo, todėl galimas įstatymų pataisas reikia atidėti 2–3 metams, faktiškai jau kitos kadencijos Seimui.
Seimo rinkimai vyks 2016 metais, todėl Seimo rinkimų įstatymo pataisomis galima užsiimti šių metų pabaigoje, kadangi yra surinkta nemažai medžiagos, net parengtos konkrečių straipsnių formuluotės.
Todėl šiuo metu pirmaeilis tikslas yra vietos savivaldos reforma, apie kurią daugiausiai ir kalbama.
Pagal Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymą, šalies teritorija buvo skirstoma į dviejų lygių administracinius vienetus – apskritis ir savivaldybes.
Aukštesnysis administracinis vienetas – apskritis. Buvo tikimasi, kad jos įgyvendins Vyriausybės regioninę politiką. Nė viena iš buvusių vyriausybių nepateikė priimtinos regioninės politikos programos. Rezultatus matome – iš rajoninių savivaldybių emigravo dauguma kvalifikuotų darbingo amžiaus asmenų. A. Kubiliaus vadovaujama vyriausybė nuėjo lengviausiu keliu: užuot ruošusi valstybės regioninės politikos projektą, ji panaikino apskritis.
Vienokio ar kitokio tipo antstatas virš savivaldybių turi būti, nes stambesni investiciniai projektai (keliai, elektros perdavimo linijos, modernūs atliekų savartynai ir t.t.) apima kelių savivaldybių teritorijas ar turi įtakos jų veiklai. Galima šį antstatą vadinti regiono plėtros taryba ar kitaip – esmė ne pavadinimai, bet funkcijos ir įgaliojimai. Galima diskutuoti, ar jų turi būti 10 (kaip buvusios apskritys) ar mažiau (pagal etninius regionus), bet tai ne pirmaeilis uždavinys. Jei pavyktų atkurti tikrą vietinę savivaldą, šios problemos sprendimas būtų nesudėtingas.
Šiuo metu Lietuvoje turime vieno lygio vietos valdžią – savivaldybes.
Savivaldybė yra Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis vienetas, kurį valdo pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą ir kitus įstatymus jos gyventojų bendruomenės išrinktos savivaldos institucijos. Kai kurie specialistai teigia, kad savivaldybę valdo jos gyventojų bendruomenės išrinkta savivaldybės taryba.
Pagal specialistų siūlymus, savivaldybės turėtų atitikti šiuos kriterijus, būtinus steigiant naują savivaldybę:
1) ne mažiau kaip 20 procentų savivaldybės biudžeto be Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto dotacijų, skiriamų savivaldybių biudžetams, sudarytų tos teritorijos gyventojų pajamų mokesčiai;
2) bendras savivaldybės gyventojų skaičius būtų ne mažesnis kaip 10 tūkst.;
3) savivaldybės centro gyventojų skaičius būtų ne mažesnis kaip 3 tūkst.;
4) savivaldybės centras būtų už 20 km ar toliau nuo artimiausio esamo savivaldybės centro;
5) savivaldybė turėtų ribas su ne mažiau kaip dviem savivaldybėmis.
Savivaldybės teritorija gali būti skirstoma į seniūnijų aptarnaujamas teritorijas.
Seniūnijos aptarnaujama teritorija yra savivaldybės teritorijos dalis, susidedanti iš gyvenamųjų vietovių ar dalies miesto teritorijos. Seniūnija turi savo aptarnaujamos teritorijos ribas ir pavadinimą. Seniūnijų aptarnaujamų teritorijų ribas nustato ir keičia savivaldybės taryba.
Savivaldybės ir seniūnijos jau yra susiformavusios, turi sukurtą infrastruktūrą, todėl jas reikėtų priimti kaip pagrindą vietos savivaldai. Ką reikėtų keisti, kad jos taptų tikra vietos savivalda?
1. Pakeisti savivaldybių tarybų rinkimų įstatymą: vietoje politinių partijų primestos proporcinės rinkimų sistemos pagal partijų sąrašus reikia pereiti prie mažoritarinės rinkimų sistemos.
Savivaldybės teritorija suskirstoma į rinkimų apylinkes, kurių skaičių nustato Vietos savivaldos įstatymas. Kandidatai į savivaldybės tarybą gali išsikelti patys, juos gali siūlyti politinės partijos ar visuomeninės organizacijos. Visiems kandidatams turi būti sudarytos vienodos sąlygos dalyvauti rinkiminėje kampanijoje.
Diskusiniai klausimai:
Ar kandidatai į savivaldybės tarybą turi būti deklaravę gyvenamąją vietą ir faktiškai gyventi rinkimų apylinkės teritorijoje?
Ar taikyti švelnesnį reikalavimą: kandidatai į savivaldybės tarybą turi būti deklaravę gyvenamąją vietą ir faktiškai gyventi savivaldybės teritorijoje? Tačiau šiuo atveju reikia apsispręsti, ar išrinkti seniūnai, kurie atstovauja konkrečiai teritorijai, turėtų tapti savivaldybės tarybos nariais. Galimos dvi išeitys: padidinti aktualiu įstatymu nustatytą savivaldybės tarybos narių skaičių išrinktais seniūnais arba seniūnų skaičiumi sumažinti rinkimų apylinkių skaičių.
Pastabos:
Lietuvos politinės partijos labai priešinsis šiam reikalavimui. Net ir politinės partijos pasiūlytas ir vienmandatėje apylinkėje išrinktas savivaldybės tarybos narys, jausdamas jį išrinkusių žmonių paramą, nebus aklas politinės oligarchijos norų vykdytojas. Be to, kandidatas rinkiminės kampanijos metu rinkėjams turės parodyti savo erudiciją, situacijos suvokimą, nes konkurencija tarp kandidatų bus reali. Partijoms prarasti galimybę į partijų sąrašus skirti vadovybei pavaldžius asmenis, dažnai neturinčius net tinkamo išsilavinimo, bus labai skausminga.
2. Meras renkamas tiesiogiai.
Įstatymo pataisą dėl tiesioginių merų rinkimų siūlo keli Seimo socialdemokratų frakcijos nariai. Ją išanalizavus, gal ir būtų galima paremti. Keista tai, kad nebuvo diskusijos dėl mero įgaliojimų. Į savanoriškus politinių partijų siūlymus Tautai reikia žiūrėti labai atsargiai, nes politinės partijos savo noru valdžios neatiduos.
Pastabos:
Aukščiausiame lygyje įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių (Seimo ir Vyriausybės) funkcijos yra griežtai ir aiškiai atskirtos. Išskyrus du momentus, kuriais skiriamės nuo demokratinių valstybių. Lietuvoje ministrai (vykdomoji valdžia) gali būti Seimo nariais (įstatymų leidžiamoji valdžia). Seimo pirmininkas Lietuvoje yra per daug išaukštintas ir sureikšmintas. Demokratinėse valstybėse Parlamento pirmininkas (spykeris) savo statusu nedaug skiriasi nuo eilinio parlamentaro. Tai atsispindi ir tų valstybių diplomatinių protokolų svečių sutikimo dalyje.
Savivaldybės lygiu tokio lygiaverčio valdžių atskyrimo nėra. Todėl tiesiogiai renkant merus, būtina griežtai apibrėžti išrinkto mero, savivaldybės tarybos ir vykdomosios valdžios atstovo – savivaldybės direktoriaus – funkcijas ir atsakomybę.
3. Savivaldybės kontrolierius renkamas tiesiogiai (kaip ir meras).
Pagal aktualų Vietos savivaldos įstatymą, savivaldybės kontrolierius į pareigas priimamas konkurso būdu ir iš jų atleidžiamas Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka (27 str.).
Siūloma savivaldybės kontrolierių rinkti tiesiogiai, nes tik būdamas nepriklausomas nuo mero ir savivaldybės tarybos ir administracijos direktoriaus, jis galės realiai kontroliuoti jų veiklą. Skirtingai nuo kontrolieriaus, vyriausybės atstovas stebi savivaldybės tarybos priimamų sprendimų atitikimą įstatymams ir vyriausybės nutarimams.
Savivaldybės kontrolieriaus funkcijas teks peržiūrėti, nes aktualiame įstatyme jis padarytas „bedančiu“. Galimi du savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos organizavimo variantai. Pirmasis, kai tarnyba yra nedidelė ir pajėgi tik rasti pažeidimus ir inicijuoti jų tyrimą. Patį tyrimą toliau vykdytų nešališki Valstybės kontrolės specialistai, nes jiems būtų lengviau suburti aukštos kvalifikacijos specialistus. Antrasis variantas, kai pati savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba yra didesnė ir savarankiškai atlieka tyrimus.
4. Tiesiogiai renkama savivaldybės stebėtojų taryba.
Diskusinis siūlymas. Akcinėse bendrovėse stebėtojų tarybos seniai žinomos ir plačiai paplitusios. Pagal Visuotinės lietuvių enciklopedijos XXII tome pateikiamą apibrėžimą, stebėtojų taryba – tai aukščiausia kolegiali institucija, kurios pagrindinė funkcija – prižiūrėti valdymo institucijų (valdybos ir/ar vadovo) veiklą, kad ji atitiktų akcininkų interesus. Stebėtojų tarybos narius renka visuotinis akcininkų susirinkimas, o jos įgaliojimus, narių skaičių ir kadencijos trukmę nustato bendrovės įstatai.
Savivaldybės stebėtojų taryba, kurią sudarytų 5–7 nariai, būtų renkama tiesioginiais rinkimais kartu su savivaldybės taryba ir meru. Kandidatais į stebėtojų tarybą galėtų būti siūlomi administracinio darbo patirtį turintys aukštos moralės asmenys (konkretūs reikalavimai bus suformuluoti vėliau). Stebėtojų taryba prižiūri savivaldybės tarybos veiklą, patvirtina svarbiausius priimamus sprendimus arba siūlo juos atšaukti, kai jie prieštarauja įstatymams ir kitiems teisės aktams. Pagal savivaldybės kontrolieriaus pateiktą informaciją sprendžia savivaldybės valdymo institucijų veiklos priežiūros klausimus.
5. Seniūnija – žemiausio lygio vietos savivaldos institucija.
Reikia įteisinti savivaldą vietos lygmeniu, užtikrinti dabar egzistuojančioms seniūnijoms žemiausio lygio vietos savivaldos institucijos statusą. Šiuo metu seniūnijos yra savivaldybių teritoriniai padaliniai. Seniūnijų aptarnaujamų teritorijų ribas nustato ir keičia savivaldybės taryba. Seniūnija turi savo teritoriją ir joje gyvenančių gyventojų bendruomenę.
Seniūnas yra valstybės karjeros tarnautojas, paskirtas savivaldybės administratoriaus. Formaliai jis priimamas į darbą pagal Valstybės tarnybos įstatymą, tačiau jo paskyrimas nepriklauso nuo seniūnijos gyventojų bendruomenės nuomonės.
Reikia įteisinti savivaldą vietos lygmeniu, užtikrinti dabar egzistuojančioms seniūnijoms žemiausio lygio vietos savivaldos institucijos statusą. Jau sukurtą seniūnijų infrastruktūrą nesunku transformuoti į žemiausio lygio vietos savivaldos instituciją:
1) suteikti finansinį savarankiškumą;
2) gyventojai tiesiogiai renka seniūnijos tarybą; alternatyvos:
a) kuri iš savo tarpo išsirenka seniūnijos tarybos pirmininką – seniūną;
b) gyventojai seniūnijos tarybos pirmininką – seniūną renka tiesiogiai;
3) alternatyva: seniūnijos tarybą sudaro tiesioginiuose rinkimuose išrinkti seniūnaičiai, o seniūnas gyventojų renkamas tiesiogiai;
4) vykdomajai valdžiai atstovauja seniūnijos administratorius – valstybės tarnautojas.
Seniūnijos kompetencijoje galėtų būti kai kurios kultūros ir švietimo paslaugos (vaikų darželiai, pradinis mokymas, bibliotekos, kultūros namai, vietinės reikšmės muziejai, vaikų ir jaunimo užimtumas), kasdienė socialinė rūpyba (vienišų senyvo amžiaus žmonių priežiūra, mokinių maitinimas, senelių prieglaudos). Taip pat Lietuvos seniūnijos galėtų turėti teisę disponuoti žeme bei spręsti dėl konkrečių objektų statybų savo teritorijose.
Pastabos:
Vietos savivaldos įtvirtinimas mažesniuose teritoriniuose vienetuose skatintų šiuo metu „merdinčių“ miestelių (tarpukario valsčių centrų) ekonominę, kultūrinę bei socialinę plėtrą ir padėtų stabdyti neigiamus demografinius procesus.
6. Įteisinti referendumus savivaldybėse ir seniūnijose bei apklausas seniūnaitijose.
Lietuvos Respublikos Konstitucija numato, kad valstybės mastu svarbiausi klausimai gali būti sprendžiami referendumais. Siūloma šį kolektyvinį sprendimų priėmimą išplėsti ir vietos savivaldoje. Klausimais galėtų būti savivaldos institucinio modelio pasirinkimas, priešlaikinių rinkimų paskelbimas savivaldybės ar seniūnijos teritorijoje ir pan.
7. Numatyti vietos savivaldos renkamų pareigūnų atšaukimo galimybę.
Jei būtų pritarta šiai galimybei, bus parengti reikiami teisės aktai, reglamentuojantys praktinį įgyvendinimą: viena vertus, reikia turėti galimybę atšaukti nedirbantį ar susikompromitavusį pareigūną, kita vertus, reikia saugiklių, kad nebūtų piktnaudžiaujama šia galimybe.
8. Sudaryti sąlygas savivaldos institucinių modelių įvairovei.
Lietuvos savivaldybės (kaimo vietovių, didžiųjų miestų) labai skiriasi gyventojų skaičiumi, teritorijos plotu, miesto/kaimo specifika ir finansinėmis galimybėmis.
Vakarų demokratijose galima aptikti įvairių vietos savivaldos institucinių modelių: savivaldybės (analogas mūsų kaimiškosioms), dideli miestai ir kartais išskiriamos sostinės.
Kai kuriose Vakarų Europos šalyse sąmoningai kuriamos institucinio pliuralizmo galimybės. Kiekviena savivaldybė gali rinktis tą, kuris jai atrodo tinkamesnis. Diversifikuotas vietos savivaldos institucinis modelis galėtų būti sėkmingai panaudotas ir Lietuvoje. Tai leistų savivaldybėms rinktis tarp tiesiogiai ir netiesiogiai renkamo mero, tarp profesionalių (nuolat dirbančių) ir kompensaciniais pagrindais dirbančių savivaldybės tarybos narių bei įvairių kitų variantų. Tokio pasirinkimo galimybė aktyvintų vietos bendruomenę, nes ji referendumu galėtų apsispręsti, kurio modelio nori, ir jei pasirinktas modelis jos netenkina, jį pakeisti.
Negalima mechaniškai taikyti tų pačių savivaldos modelių kaimiškojo tipo savivaldybei su vienu ar keliais didesniais miesteliais, kaimais, nutolusiais vienas nuo kito per kelis kilometrus, ir Vilniaus ar Kauno savivaldybėms, kurių seniūnijose gyventojų yra kelis kartus daugiau nei tipinėse savivaldybėse. Kaimiškojo tipo savivaldybės yra daugiau mažiau homogeniškos, net ir tais atvejais, kai vienose seniūnijose yra vietos gyventojų bendruomenės, o kitose tik rinkti seniūnaičiai. Didelių miestų savivaldybių seniūnijose ir jų seniūnaitijose yra daug įvairiausių visuomeninių struktūrų: gyvenamųjų namų bendrijos, vietos bendruomenės ir jų centrai, skiriasi daugiabučių namų ir privačių namų kvartalų gyventojų interesai.
9. Seniūnaičiai ir vietos bendruomenių pirmininkai.
2008 metais buvo įteisintas seniūnijų skaidymas į seniūnaitijas. Vietos savivaldos įstatymo 33 straipsnyje nurodoma, kad iš gyvenamųjų vietovių ar jų dalių yra sudaromos seniūnaitijos.
Įstatyme nėra rekomendacijų, kiek gyventojų turėtų būti seniūnaitijoje, nenurodyti orientaciniai minimalūs ir maksimalūs gyventojų skaičiai. Seniūnaitis turi atstovauti seniūnaitijos gyventojų interesams, todėl gyventojai turi bent iš matymo jį pažinti, o jis turi pažinti atstovaujamus gyventojus.
Optimalus seniūnaitijos gyventojų skaičius galėtų būti iki 500, o kompaktiškose teritorijose – iki 1000. Kauno rajono seniūnaitijų gyventojų vidurkis – 345, Raseinių rajono vidurkis – 444 gyventojai. Kauno miesto seniūnaitijų dydžiai yra stulbinantys: vidurkis – 5830 gyventojų.
Seniūnaitijų gyventojai renka gyvenamosios vietovės bendruomenės atstovus – seniūnaičius. Seniūnaitis dirba visuomeniniais pagrindais. Vietos savivaldos 34 straipsnis apibrėžia seniūnaičio teises ir pareigas. Jų analizė rodo, kad įstatymo autoriai patys nelabai suvokė (arba nenorėjo suvokti), kas yra tas seniūnaitis.
Įstatymo 35 straipsnyje „Seniūnaičių sueiga“ įstatymo rengėjai bando rasti vietą seniūnaičiams vietos savivaldos sistemoje. Seniūnijos aptarnaujamos teritorijos gyvenamųjų vietovių ar jų dalių bendruomenėms rūpimus klausimus seniūnaičiai svarsto ir sprendimus priima seniūnaičių sueigoje (V. Jasulaičio alternatyva – Seniūnijos bendruomenės taryboje ar tiesiog seniūnijos taryboje – atrodytų kur kas priimtinesnė). Deja, seniūnaičių sueigos sprendimai yra tik rekomendaciniai.
Prieš dvejus metus Kauno mieste vykusiuose seniūnaičių rinkimuose balsavimo teise pasinaudojo vienas procentas miesto gyventojų. Tokio žemo rinkėjų aktyvumo priežasčių gali būti keletas: bendras rinkėjų nusivylimas rinkimais, suvokimas, kad balsavimas yra beprasmis, nes seniūnaičiai neturės jokios realios galios, agitacijos stoka. Mažiausiai balsų pakako Vilijampolės seniūnijos Panerių seniūnaičiui išrinkti – tik 3.
Dalyje seniūnaitijų (ypač kaimiškųjų) veikia aktyvios vietos bendruomenės su jų išrinktais pirmininkais. Miestų seniūnaitijose dauguma vietos bendruomenių nėra aktyvios, tačiau veikia dar viena organizacinė forma – gyvenamųjų namų bendrijos.
Dirbtinai sukonstruotą konfliktą seniūnaitijose galima spręsti įvairiai. Vienas iš galimų kelių: seniūnaičiais rinkti vietos bendruomenių pirmininkus, ir tik tose seniūnaitijose, kuriose tokių nėra, rinkti seniūnaičius iš pasiūlytų kandidatų.
Efektyvaus seniūnaičių panaudojimo klausimas dar laukia sprendimo.